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“El tema de la consulta en hidrocarburos debería ejercerse de buena fe y eso es lo que menos hay” |
(Tsiroti, 6 de agosto) |
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Para Carlos Soria, el Reglamento de Participación Ciudadana para la Realización de Actividades de Hidrocarburos (Decreto Supremo N° 012-2008-EM) es un avance porque busca la participación ciudadana, pero no es un avance perfecto porque no habla de pedir el consentimiento a las poblaciones, sino sólo de divulgar información. En esta entrevista en que Tsiroti.com continúa aportando al análisis de la norma, el especialista también resalta que la buena fe que el Convenio 169 contempla para aplicar la consulta previa a los indígenas es lo que menos se aplica, contándonos algunas de sus experiencias en el campo.
¿Cuál es su opinión general sobre el Reglamento de Participación Ciudadana para la Realización de Actividades de Hidrocarburos?
Como primer tema podríamos decir que el Reglamento es un avance. Es un avance al ir precisando las primeras etapas de participación ciudadana en el proceso de negociación del contrato; en ese sentido es un avance. Pero no es un avance perfecto porque no habla de pedir el consentimiento a las poblaciones, sino habla sólo de divulgar información. Es decir, en la etapa previa a la firma de contrato, dice que va a divulgar la información, pero ahí también debería preguntar por el consentimiento en cuanto el desarrollo de esas actividades y su incompatibilidad con otras actividades que vienen ocurriendo en la zona. Además, el consentimiento debe ser libre, previo e informado, brindando la información a la población; eso es un requisito previo al proceso de consulta, aunque en la realidad la consulta sólo se limita a difundir la información y no a preguntar por el consentimiento o por cómo afecta directamente a estas personas este tipo de actividades.
¿Cree que este Reglamento cumple con el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo?
No cumple del todo, porque como te decía, no efectúa el tema del consentimiento y de la consulta misma, porque la consulta no es informar solamente, la consulta para mí se resuelve principalmente en una sola pregunta sobre el consentimiento: ¿Estaría usted de acuerdo con el desarrollo de actividad de hidrocarburos en su zona y las alternativas que plantea? Y si está de acuerdo… ¿Cuáles serían las condiciones? Sería un poco entrar a discutir el tema de alternativas posibles en el sector de hidrocarburos, donde casi nunca se discute esta alternativa; o sea la empresa te plantea “voy a construir con tal diseño” y es muy difícil que el Ministerio ayude a cambiar ese diseño.
¿Conoces algún caso donde haya ocurrido esto?
Claro; por ejemplo tenemos el caso de Camisea, donde el diseño para la planta de funcionamiento de Pluspetrol que se encuentra en playa Lobería, donde a pesar que se hizo un estudio para revisar cinco sitios posibles en la costa, escogen esta playa indicando que es el único sitio posible donde se puede hacer un embarcadero para una planta de fraccionamiento de gas; y seis meses después le aprueban un estudio similar a Doll en playa Melchorita, diciendo exactamente lo mismo, que es el único sitio en la costa donde se puede hacer esto. Es decir, no van al fondo del asunto, el proceso mismo de evaluación no discute alternativas, sino a ciegas te quiere inducir a una alternativa que es la que la empresa escogió pero no hay ningún análisis serio o debate sobre las múltiples alternativas posibles.
Con estos actos de por medio, ¿ayuda el Reglamento a respetar los derechos de poblaciones que están dentro de las áreas donde se realizan este tipo de actividades hidrocarburíferas?
El procedimiento tal como está intenta introducir la participación ciudadana dentro de las actividades de hidrocarburos para así de alguna forma construir democracia, y en este caso tiene que ver con evaluar y cautelar impactos ambientales y sociales; pero lo que reclaman las poblaciones locales es que en los conflictos socio ambientales ellos se llevan la mayor parte de las consecuencias ambientales y no reciben los beneficios. Por eso en las audiencias la gente va a discutir eso, van a ver si el proyecto trae impactos no deseados o trae beneficios. Pero al realizar esta discusión la gente tendría que contar con elementos informativos y esa información hay que darla antes de realizar la consulta y así ver si dan su consentimiento o no, además también hay que ver cómo van a cautelar los intereses de las poblaciones que se pudieran ver afectadas. Eso sería una consulta apropiada, pero eso no sucede.
EN LA BALANZA
¿Cuáles son las principales carencias y beneficios de este Reglamento?
Este Reglamento lo que tiene de bueno es que reconoce que tiene que haber participación en todas las etapas del proceso administrativo de otorgamiento de hidrocarburos; eso es un avance, eso es positivo. Ahora… ¿Cómo se desarrolla la participación ciudadana? Ahí podemos encontrar defectos, como por ejemplo el uso del idioma; la mayoría de las audiencias se hacen en español, lo cual no todos en la zona lo hablan. Otro punto es la falta de disponibilidad de la información; es decir, ¿por qué los mapas son presentados en power point y no los pegan en la pared en un tamaño adecuado para que le permita ver a la gente en detalle el mapa? Otro punto importante es la asesoría técnica y legal, porque no es justo que un poblador tenga que ir a un proceso de participación ciudadana en el tema de hidrocarburos sin la asesoría técnica y legal necesaria; eso es como dejar a un ciego en el desierto.
La empresa petrolera y la agencia estatal, todos tienen su asesoría legal y sus especialistas técnicos. No es justo que el ciudadano se enfrente a este tipo de análisis desarmado y sin asesoría; y eso ha sido observado también en el pasado por la Defensoría del Pueblo, en el sentido que los pobladores deben tener acceso a asesoría legal. Otro punto que también debemos tener en cuenta es la falta de definición del objetivo del Reglamento; yo creo que hay un objetivo que no es sólo optimizar la gestión ambiental y social, sino también cautelar adecuadamente los derechos ambientales y sociales de las poblaciones que pudieran verse afectadas; eso es el primer elemento de la participación ciudadana que debería ser el objetivo del Reglamento. Es decir, se debería preocupar por cómo va a quedar su terreno, los bosques, cómo va a quedar el Área Protegida. En ese sentido, el proceso tal como está planteado aquí, si bien aparece muy técnico y muy detallado, estas mejoras dejan de lado la preocupación de fondo que es cautelar sus temas ambientales y sociales; entonces ahí creo que hay un pequeño vacío. Eso más o menos son algunos de los problemas que le encuentro al Reglamento.
LA REALIDAD EN EL CAMPO
¿Conoces algún caso donde se vea la realidad del cumplimiento de la consulta a poblaciones involucradas en estas actividades hidrocarburíferas?
Yo he participado en talleres donde supuestamente se debería dar la información, pero no se pone esta información en detalle en las paredes donde ocurre la audiencia. He tenido la oportunidad de asistir a reuniones donde ha ido Perupetro y comienzan a preguntarles de cómo ven el futuro de la comunidad y entonces mucha gente dice “yo quisiera ver automóviles en mi comunidad, quisiera un centro comercial en la comunidad”, y Perupetro les dicen que sí, bueno, eso puede ocurrir en el futuro, que por eso el petróleo es un elemento importante que genera el desarrollo y todas estas cosas van a venir cambiando; pero no les están preguntando por tu consentimiento, no les están dando información específica sobre el proyecto, de qué se trata; sino están tratando de justificar que se desarrolle la actividad de hidrocarburos y todo lo justifican de una manera general, diciendo que el petróleo trae desarrollo. No explican cuál es la matemática de eso, o sea que sí trae desarrollo, ¿pero a favor de quién?, primero para la empresa que es la que se lleva el 90 por ciento (90%) de utilidades; también puede traer algo de ingresos para el Estado; y en último lugar viene la población local que generalmente no tiene un mecanismo de acceso directo a los recursos, tiene que hacerlo a través del presupuesto participativo, ir al municipio y rogar que el alcalde no sea maderero y entonces quiera invertir en la comunidad, y ese tipo de cosas.
¿O sea no se respeta los derechos que puedan tener las comunidades?
La verdad que no. Los derechos de las comunidades se respetan básicamente a nivel individual. Quiere decir entonces en el proceso petrolero te lleva a la discusión de que tú, individuo, dueño de una chacra, reclames o negocies con la empresa petrolera, pero se busca evitar la participación de sujetos más complejos como pudieran ser federaciones y organizaciones. Entonces si una organización manifiesta que no está a favor, simplemente ya no le dan más información, lo cual también es injusto; o sea hay varios problemitas ahí de cómo se cautela los derechos de la población local que participa en estos proyectos, los cuáles deberían resolverse y que tienen que ver mucho con la buena fe y buena onda, con la actitud positiva hacia la gente y tratar de ayudarlos.
POSIBILIDADES DE RECLAMO
¿Este Reglamento contempla alguna opción de reclamo para las personas que no están de acuerdo con las actividades de hidrocarburos que se realizan de todas maneras?
Este tipo de reglamentos lo que te permite es que tú puedas opinar sobre el estudio del impacto ambiental y plantear tus observaciones; es un procedimiento especial de reclamos si es que alguien incumple. Significa que el ciudadano puede acceder a la información sobre la supervisión que hace el Estado, pero el acceso a esta información no es directo ni fácil. Es decir, si tú por ejemplo planteas observaciones al estudio de impacto ambiental, esas observaciones de impacto ambiental sí son absueltas por la empresa, pero no te dan copia de qué es lo que dijo la empresa, a menos que tú lo pidas. Quiere decir que si tú estas en Lima y presentas tus observaciones, al cabo de un mes puedes pedir la respuesta, pero si tú estas en provincia tendrías que venir a Lima a tratar de averiguar qué pasó con tus observaciones. Por eso es más difícil que la población local pueda tener acceso a la respuesta que le dieron a las observaciones que plantearon; es decir, no hay un adecuado medio de comunicación entre las personas que se puedan ver afectadas y el procedimiento mismo que regula la actividad. Es por eso que se estaría vulnerando el derecho a la consulta y el derecho al acceso a la información.
Es decir este Reglamento no cubre la parte de los reclamos…
Lo que establecen este tipo de normas es un estándar mínimo de lo que se cumple, pero aquí como bien dice este mismo Reglamento, el tema de la consulta como forma de participación ciudadana debería ejercerse de buena fe y eso es lo que menos hay.
¿Y porque digo que hay mala fe? Por ejemplo, cuando un estudio de impacto ambiental se lleva a una audiencia de lotes petroleros, los mapas del proyecto y su posible impacto no son pegados en la pared del auditorio, sino te los presentan en un power point, donde sólo puedes verlo por 30 segundos; eso es mala fe. Y yo he sido testigo de este tipo de audiencias. Por eso digo que la gente no puede ver dónde está su chacra, el lugar donde pesca o donde caza; es decir, no puede ver cómo les va a afectar o beneficiar este tipo de actividades. Eso es mala fe.
ESPECIFICACIONES PARA LA CONSULTA PREVIA
¿Qué es lo primero que se debería hacer respecto a la consulta previa y el Reglamento de Participación Ciudadana en Actividades de Hidrocarburos?
Hay varias cosas por hacer. En el Congreso sería bueno modificar el Reglamento para que haya una etapa previa de consulta a los pueblos indígenas, inclusive en el proceso de elaboración de las normas. En los sectores debemos tener procedimientos de cómo se hace una consulta.
Una alternativa es que cada sector saque su procedimiento o que salga una norma general, como una ley que fije el procedimiento común para todos los sectores; otra alternativa es buscar un camino diferente para la consulta. Hasta ahora la consulta se ha planteado como un proceso en el que el Estado y una entidad del Estado desarrollen un procedimiento administrativo y resuelvan la consulta.
De otro lado, AIDESEP, plantea una consulta como un marco más grande, no necesariamente reglamentado, sino dentro del marco del Convenio 169, pero también con los cambios que le aporta la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de Pueblos Indígenas; y esto porqué, porque el derecho va cambiando con el tiempo, el derecho se va moviendo, enriqueciendo. La propuesta de la consulta que está en el Convenio 169, es una propuesta que ha sido renovada; con el planteamiento de la Declaración afirma mucho el derecho a la autonomía y a decidir su propio desarrollo y en ese sentido la libre determinación que plantea la Declaración enriquece y complejiza el planteamiento de la consulta, el que antes era visto de forma previa, libre e informada; ahora sobre todo es libre; es decir los pueblos tiene derecho a manifestar su voluntad y expresar su voluntad en un sí o en un no; entonces ahí hay una discusión de cómo se va a resolver eso, creo que también tiene que ver con el contexto político que estamos viviendo ahorita, y cómo avanzan las conversaciones entre la Mesa de Diálogo y el Gobierno.
¿Pero reglamentar la consulta previa serviría en un proceso legal?
Una ley de Consulta Previa podría ayudar, pero eso tiene que ver más con el texto de esa ley. Decirte yo de manera general ahora que una ley sobre consulta ayudaría va a depender mucho del texto. Por ejemplo en el caso de los aislados se logró una Ley de Protección de Pueblos Indígenas en Aislamiento Voluntario, la 28736, y la norma es bastante buena en su concepción. Sin embargo, a la hora que pasó por el Congreso le agregaron el inciso C al artículo 5 y entonces permite las actividades extractivas dentro de las reservas, vulnerando totalmente la lógica que tenía la norma y ahora una norma que era buena tiene también problemas que la hacen ineficaz. Por eso te decía que depende mucho de cómo quede el texto final.
Yo preferiría una norma final que salga del Congreso pero también hay que ver cómo se va a dar la negociación y por dónde van a salir esas normas de consulta. En estos momentos hay varios proyectos para una posibilidad de Ley de Consulta Previa. Está un proyecto de la Defensoría, sé que hay un dictamen pendiente de la Comisión Multipartidaria; entonces hay varias casos en que se habla de reglamentar la consulta.
En el caso de la Defensoría, tiene problemas porque plantea que la consulta lo haga la institución interesada en el desarrollo de la actividad que se va consultar, o sea concretamente el Ministerio de Energía y Minas. En ese caso es bien difícil que el Ministerio actué imparcialmente.
Asimismo, el proyecto también plantea que el INDEPA cumpla el rol de ser agente estatal que cuide el adecuado respeto de derecho de los pueblos indígenas, pero sabemos la crisis que vive el INDEPA, que no está a la altura de las circunstancias y que es más bien una institución muy debilitada, muy politizada.
Entonces ahí viene la discusión de cómo generar un instrumento que pueda pasar las limitaciones de la coyuntura de la política actual y proyectarse a ser una norma de más estabilidad y de mejor rango. En mi opinión, sería bueno que el INDEPA tuviera autonomía constitucional o una reforma que permita que el INDEPA se establezca por mandato de la Constitución y que su presidente sea designado de una terna que se le presente al Congreso de la República, como es el caso del Defensor del Pueblo.
SUGERENCIAS PARA MEJORAR
¿Cuáles serían las mejoras que necesita este Reglamento?
Una mejora tendría que ver por ejemplo en la etapa de participación ciudadana, con el proceso de negociación y suscripción del contrato; ahí habría que plantear con claridad el tema del consentimiento y preguntar a la población por su consentimiento al desarrollo de esta propuesta de negociación y suscripción de un contrato, y eso no se dice. Lo único que dice este Reglamento es que en esta etapa se va a iniciar el proceso de negociación, el Ministerio enviará el contrato al Ministro y después se suscribirá el contrato; también dice que en la etapa previa la información que se dará a conocer será la lista de contratos, el mapa de lotes, las empresas interesadas y los criterios para la selección de las empresas; cosa que no se cumple.
LOS MÁS VULNERABLES
¿Qué va pasar con las poblaciones que aún no han sido reconocidas legalmente de ninguna manera, pero que su zona sí se va ver afectada?
Bueno a ellos lo único que les queda es el procedimiento judicial, la defensa individual; porque estos procesos buscan negociar la solución a nivel individual, es decir, cuando tú no has sido beneficiado lo que te queda es ir a quejarte en un proceso judicial, es decir, tienes que buscar un abogado y comenzar un procedimiento que va a ser largo y costoso. Por eso solamente un puñado de personas estaría en condiciones de hacerlo, pero para la gran mayoría no tiene sentido y ni siquiera lo intentan; entonces ahí viene la discusión de si es una protección efectiva o no. Yo creo que ahí el Estado está vulnerando muchos derechos de pobladores, como los ribereños, los colonos, etc.
DOCUMENTOS
* Decreto Supremo 012-2008-EM - Aprueban Reglamento de Participación Ciudadana para la realización de Actividades de Hidrocarburos. (Publicado el 20/02/2008)
* Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT); Sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes.
* Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de Pueblos Indígenas; aprobada el 13 de septiembre del 2007, con 143 votos a favor y cuatro en contra.
* Ley de Protección de Pueblos Indígenas Amazónicos en Aislamiento Voluntario (Ley 28736). Dicha Ley tiene por objeto establecer un régimen especial de protección de los derechos de los Pueblos Indígenas de la Amazonía Peruana que se encuentran en situación de aislamiento voluntario, garantizando en particular sus derechos a la vida y a la salud salvaguardando su existencia e integridad
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